放权与控权：司法改革背景下审判监督管理机制研究

放权与控权：司法改革背景下审判监督管理机制研究

安顺市西秀区人民法院课题组

    沈 健，安顺市西秀区人民法院党组成员、副院长

邹宗明，安顺市西秀区人民法院法官助理

  陈 阳，安顺市西秀区人民法院办公室负责人

   袁小玲，安顺市西秀区人民法院办公室工作员 

  【摘 要】建立符合司法规律的审判管理和监督制度是全面贯彻落实司法责任制的重要保障，正确处理充分放权与有效监管的关系，各审判监督管理主体应当依法管理、有限管理，处理好审判监督管理权与依法独立行使审判权的关系，明确必要的行政化管理与专业化管理的权力边界，探索建立“充分放权”与“有效控权”有机统一的可行性方案，并形成常态化、符合司法规律的新型审判监管体系成当务之急。

【关键词】审判监督；审判管理；充分放权；有效控权

引  言

最高人民法院在《人民法院第四个五年改革纲要》（以下简称《四五改革纲要》）明确了2014年至2018年全国司法改革的总思路，“紧紧围绕让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义的目标，始终坚持司法为民、公正司法工作主线，着力解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题，确保人民法院依法独立公正行使审判权，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，着力推进国家治理体系和治理能力现代化，到2018年初步建成具有中国特色的社会主义审判权力运行体系，为建设法治中国、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供强有力的司法保障。”《四五改革纲要》明确提出，主审法官、合议庭审判责任制与院、庭长的审判监督制约机制并不是对立关系，为了确保司法公正，要进一步完善审判监督制约机制。同时给出了四点主要措施的指导意见：随机分案；审判组织或承办法官变更的公示；审判程序、审限变更的审查报批制度；院、庭长对疑难、复杂案件的监督机制以行使监督权全程留痕机制。

2015年9月21日，最高人民法院为贯彻中央关于深化司法体制改革的总体部署，发布了《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（法发【2015】13号），该意见明确将“以审判责任制为核心、以科学的审判权力运行机制为前提，以明晰的审判组织权限和审判人员职责为基础，以有效的审判管理和监督制度为保障”确立为人民法院司法责任制改革的基本原则。建立有效的审判管理和监督制度是全面贯彻落实司法责任制的重要保障，建立符合司法规律的案件质量评估体系和评价机制、成立法官考评委员会、依托信息技术接受社会监督、建立第三方评价机制、明确院庭长管理监督职责等是建立有效的审判管理和监督制度的应有之义。

2017年4月18日，为全面落实司法责任制改革，正确处理充分放权与有效监管的关系，规范人民法院院庭长审判监督管理职责，最高人民法院发布了《最高人民法院关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见（试行）》（法发【2017】11号），该意见于2017年5月1日起实施。全面落实“让审理者裁判、由裁判者负责”的司法责任制改革的主要关注点在于实现对员额法官的“充分放权”，而有关如何在“充分放权”的同时实现“有效控权”的具体研究尚停留在理论探讨阶段及试点阶段，没有形成较为系统的研究及出台相应的实施细则。

司法责任制改革背景下，构建新型有效的审判监管体系是实现人民法院审判体系和审判能力现代化的重要内容，是实现审判监管模式转型升级的基本要求，是新时期人民法院实现司法为民宗旨的必然选择。如何实现“放权不放任，监督不越位”，实现“充分放权”与“有效控权”的有机统一成为司法体制改革背景下重要的课题之一。

本课题组旨在以《四五改革纲要》为政策依托，充分研究《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》、《最高人民法院关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见（试行）》等相关文件精神的审判实践导向，深度调研分析当前司改顺利推进过程中法院审判监管模式的构建经验，进一步探索完善适应司法改革需要的新型审判监管模式。同时以党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”目标，广泛吸纳已有的理论研究成果、充分调研当前的实践经验，提炼出实现司法责任制改革背景下实现“充分放权”与“有效控权”有机统一的可行性方案，并形成常态化、符合司法规律的新型审判监管体系。

一、传统型审判监督管理机制运行模式探析

从我国审判权运行机制改革历程分析入手，进而推导出我国传统的审判监督运行模式改革历程。通过将完善主审法官、合议庭办案责任制作为关键环节，推进权责明晰、权责一致、监督有序、配套齐全的审判权力运行机制改革为目标来探讨司法责任制改革背景下传统型审判监督管理运行模式的匹配度。完善主审法官、合议庭办案机制、改革裁判文书签发机制、建立科学合理、客观公正、符合司法规律的法官业绩评价体系、科学界定合议庭成员责任、建立法官惩戒制度是司法责任制改革主要改革措施及方向，相应的，作为保障司法责任制改革顺利进行的审判监管改革必须同步进行，以适应并促进司法责任制改革。

（一）审判委员会的审判监管。审委会自建国之初便行使“讨论案件”和“处理错误的生效判决”的讨论案件并决议的类审判职能，系民主集中制原则在司法领域的具体体现。审委会在保障政治安全、遏制法官权力滥用、保障人权、统一裁判尺度等方面发挥了至关重要的作用，一定历史时期内对于促进司法实质正义具有重要意义。司法责任制改革背景下，由审理者裁判、由裁判者负责理念已深入人心，审委会既非案件的审理者，缺乏亲历性，故违背审理者裁判的规则，同时，审委会因“法人责众”等理念影响，且无明确的法律依据，导致错误决定的案件不可追责，违背由裁判者负责原则。因而审判委员会的存废之争日益高涨，基于传统审判委员会运行模式的改良呼声日益高涨。

（二）院、庭长通过审核签发裁判文书的审判监管。院庭长审判监督权属审判权力运行机制的范畴，院庭长的审判监督职权是权力与义务的统一体，既是权力亦是责任。院庭长的审判监督权主要体现在对本院或本庭内部行政事务、审判业务的监督职权。法院的院长、副院长、庭长系法院内部的行政职级和职务，其具有内部行政事务管理权限，但是其是否具有审判业务的监督权甚至于过问权、干预权确没有明确的法律依据。实际上，在我国现有的法律框架和现行司法体制内，真正与法官存在审判业务监督关系的是审判委员会和上级法院，而非院庭长，审判委员会实际上享有对合议庭或承办法官发布具有拘束力的指令性权力，不得拒绝执行。而上级法院与上级法院本质上是一种指导、监督关系，仅能通过审级监督实现对下级法院裁判文书的实质性约束。我国传统的院、庭长通过审核签发裁判文书，因为院、庭长有权改变合议庭或承办法官的意见，实际上行使的是审批权而非审核权，院庭长对其他法官承办的案件不是案件审理者而充当实质上的裁判者，传统的院庭长审核签发裁判文书违背由审理者裁判原则。

（三）上级法院对下级法院的审判监管。我国《人民法院组织法》第16条第2款规定：“下级人民法院的审判工作受上级人民法院的监督。”故我国上、下级人民法院之间是审判业务监督关系。而基于我国司法行政化较为严重的现状，上、下级人民法院之间在审判业务上虽然是监督关系，但是在行政管理体制上，实质上上级法院具有领导、指导下级法院的行政管理职能。而下级法院无论是基于上级法院的行政管理权威还是审判业务上的监督权威，往往会以请示等方式寻求行政管理和审判业务方面的指导，例如内部极少数的一些个案请示等现象，寻求个案的一致意见，削弱上级法院审判监督作用，实质上剥夺诉讼当事人的上诉权。故上级法院对下级法院的审判业务监督存在可能被行政管理指导关系侵蚀的风险。

（四）审判监督程序制度下的救济性审判监管。审判监督程序从制度设计种类来说，一般包括法院自行再审、当事人申请再审、检察机关抗诉或者提出检察建议引起再审等三种类型。审判监督程序是一种综合性、救济性程序，对于依法纠正人民法院作出的已发生法律效力而确实有错误的判决和裁定具有重要意义。司法实践中，由于再审程序立法不够完善等原因，导致再审程序启动和运作不畅，程序空转现象，一定程度上致法院裁判的权威性、严肃性受到挑战。

（五）多层次的外部审判监管。通过审判流程、庭审活动、裁判文书、执行信息四大司法公开平台，阳光司法体制逐步建立，司法腐败现象得到抑制。通过人大监督、政协民主监督、检察机关法律监督及社会监督等方式，构建立体化、全方面的外部审判监体制。外部审判监管体制是系对内部监管体制的有效补充，同时也是民主司法的应有之义。

二、传统型审判监督管理机制运行模式存在的问题及原因分析

司法改革的本质是司法责任制的凸显，是本着还权于裁判者，让裁判者负责的原则，根本的司法规律依然被遵循，传统的审判监督管理模式仍有可资借鉴之处，只是应当警惕“监管”与“干预”的界限，在传统型审判监管基础上采用扩权、废权、限权等形式进行改良创新。

（一）审判委员会讨论直接决定案件。任何制度设计均有比较优势，通过审委会讨论决定案件，发挥集体的智慧和力量，但在该裁判的作出过程中，审委会不是通过庭审程序而作出决定，庭审亲历性不够。 

（二）院、庭长审批决定案件。院、庭长可通过签发裁判文书，影响案件的审判结果，违背审理者裁判，裁判者负责的司法责任理念，案件审批制与程序自治的要求相悖，亦是司法行政化的重要表现形式之一。审委会讨论直接决定案件及院、庭长审批决定案件违反了直接言辞原则，容易导致司法专断，同时，审与判分离，引发互相推诿、权责不清、无人负责，审判权运行的行政化降低了司法效率。

（三）上级法院影响下级法院裁判。上下级法院之间的关系是指导与被指导、监督与被监督的关系，该种关系通过审级制度和审判监督制度来维系。但因现行的办案绩效考核压力下，出于人的本能趋利性，下级法院向上级法院主动请示汇报屡见不鲜，从而实质剥夺当事人上诉权，有悖现代司法理念。

（四）外部干预影响裁判。审判权的运行受地方党委、政府甚至人大代表个人等的外部干预。政法委协调个案、人大代表进行个案监督等现象的存在影响司法权威及司法公正性。

（五）个别法官能力不足影响司法权威。通过审判流程、庭审活动、裁判文书、执行信息四大司法公开平台的深度应用，人民法院的审判执行工作进入公众视野，主审法官庭审驾驭能力不足、裁判文书质量不高、执行不规范、类案不类判等问题也逐步显现，司法权威受到前所未有的挑战。

三、构建新型审判监督管理机制运行模式

在论证新型审判监督管理模式构建之前，提出完善审判监管模式应持的基本要求，为新型审判监督管理模式奠定思想基础和理论基础。笔者认为，一是各审判监督管理主体坚持依法管理、有限管理的原则。二是正确处理审判监督管理权与依法独立行使审判权的关系。三是明确行政化管理与专业化管理的权力边界，实现政务管理的集中化和审判业务管理专业化。四是处理好传统审判监督管理模式向新型审判监督管理模式过渡时期的制度衔接问题。五是充分依托信息化手段推进审判监督管理模式的转型升级，实现审判监督管理全程留痕，实现对审判监督管理行为本身的监管。以达到坚持有序放权与科学监督相统一，努力避免法官裁判独立性增强后，滥用自由裁量权、裁判尺度不统一、案件质量下滑等风险隐患。

（一）宏观指导——改良审判委员会制度。充分发挥审判委员会总结审判经验、统一裁判标准的作用。全面实行审判合一，真正做到让审理者裁判，由裁判者负责，厘清审判委员会审判权、审判管理权、审判监督权三权之间的关系及边界,我国的审判委员会制度改革，应先明确审委会组织的自身性质，通过保留、废除和扩张的改革方式，使得新型审判委员会制度既满足在司法责任制改革背景下有效融入过渡期中，不影响现有的司法体制，又要达到对传统审委会制度不足之处改良之目的。

（二）权力清单——推动院、庭长审判监督管理方式转型。明确院、庭长职责准确定位，推进审判监督管理的科学化、规范化。完善院、庭长的审判管理与内部监督机制。规范院、庭长对重大、疑难、复杂案件的监督机制，建立院、庭长在监督活动中形成的全部文书入卷存档制度。

（三）集思广益——完善主审法官会议、专业法官会议机制。《四五改革纲要》明确“完善主审法官会议、专业法官会议机制”，系审判实践探索出的类咨询机构的制度设计，既有利于实现去行政改革目标，又保障案件质量。专业法官会议制度具有智库咨询、统一裁判尺度等功能，其所形成的意见对案件的合议庭（独任法官）仅具有参考作用，不具有强制力。该制度对于消除行政化弊端，发挥资深法官集体智慧，突出智力支持性质、实现审判权与审判管理权之前相互监督制约具有重要意义。通过规范会议启动程序、明确会议讨论的案件范围、合理确定参会人员范围及人数要求、改进会议运作模式、确保会议全程留痕机制、强化保密纪律、会议质效列入绩效考核范围等方式建立完备的制度体系，规范和完善专业法官会议机制，确保发挥效益。

（四）夯实基础——加强法官队伍正规化专业化职业化建设。法官员额制改革是促进法官队伍正规化专业化职业化建设必经之路，降量增质是法官员额制改革的初步目标。加强法官队伍正规化专业化职业化建设，应当设立较其他公务员更为严格的准入机制、全面立体的培训体系、建立符合法官特点的绩效考核体系、明确具体的淘汰体制。

（五）技术支撑——智慧法院建设推动审判监管转型升级。利用信息化手段加强审判监管。充分运用案件信息管理系统、司法统计系统、案件质量评查系统等信息化平台，保证案件管理全程留痕，实现审判监管与信息系统的深度融合。推进大数据、云计算、人工智能等信息化技术与法院工作全面结合、深度整合，实现司法审判精细化、司法管理科学化、司法服务人性化目标，推动审判体系和审判能力现代化。

（六）他山之石——探索建立审判监督改革督察和第三方评价机制。强化党风廉政建设，借力法官惩戒委员会的制度构建，净化司法环境，建立符合司法规律的法官业绩评价体系及案件质量评估体系和评价机制。在实证调研当前正在运行的类法官惩戒会机构的职能发挥及运行实效基础上，探索法官惩戒委员会设立的本源性制度前奏，通过比较分析国外较为成熟的理论及实践经验，探索适用我国当前司法责任制改革的法官惩戒制度，设立法官惩戒委员会，确保法官违纪违法行为得到及时惩戒的同时保障其权利的行使。探索建立第三方评价机制。内部监管本身具有局限性，且易出现“选择性”盲点，建立第三方审判监管平台、完善评价机制建设，让内部监管与外部监管共同发挥作用，内部监管的效果由专业监管机构进行评价。

结语：加强审判管理和审判监督应当以提高审判执行质效为目标，应当以服务司法体制改革为落脚点和着力点，应当以建立符合中国特色社会主义司法制度为路径依托。司法体制改革背景下，不断创新改革审判委员会审议制度、推动院、庭长审判监督管理方式转型、完善主审法官会议、专业法官会议机制，以智慧法院建设为依托，不断加强法官队伍正规化专业化职业化建设，探索建立审判监督改革督察和第三方评价机制，多管齐下，从而形成管理监督合力，充分发挥审判管理和监督整体效能。

参考文献：

1.最高人民法院：《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》；

2.最高人民法院：《最高人民法院关于落实司法责任制 完善审判监督管理机制的意见（试行）》（法发[2017]11号）；

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——责任编辑：曾实  总编审：石仁均