农村土地流转存在的法律缺陷及解决路径

   一、有关我国农村土地流转的历史背景

    自1978年农村实行家庭联产承包责任制以来,极大地提高了农业劳动生产率, 在短期内解决了农民的温饱问题, 为我国经济社会的发展奠定了基础。但是, 小规模的土地分散经营方式与适度规模经营之间的矛盾越来越突出, 很难满足人口急剧增长所致的粮食需求,直接影响了社会主义新农村建设。随着我国土地政策的不断调整, 农村土地流转市场却没有发展, 农村土地的有效供给小于需求, 甚至一些农户将土地撂荒也不流转。

    2008年10月，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对农村土地流转作出了较为详细的规定，此后几年的中央一号文件大都涉及到农村土地流转问题。十八届三中全会提出：“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”

    我国农业正进入一个由传统农业向现代农业转变的全新发展阶段。现代农业要求实现土地集约化和规模化经营，而现阶段农村分散、粗放的土地经营方式，难以推广先进的科学技术和发挥大型农业机械的作用，这就要求农村土地进行适度流转和集中经营。土地流转制度不仅能够解决土地规模小的问题, 而且能够提高土地资源的配置效率, 发展现代化农业, 使土地从边际收益低的农户手中流转到边际收益高的农户手中, 实现资源最优配置。农村土地流转制度改革已经成为我国农业现代化过程中亟待解决的问题。

    二、农村土地流转的法律概念和内涵剖析

    要搞清农村土地流转的含义，首先需要界定农村土地。《农村土地承包法》对此进行了规定，即农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。按照土地用途划分，农村土地主要包括承包地（农用地）、宅基地、公益性建设用地、经营性建设用地和未利用地。其中，公益性建设用地是指农村中公共设施和公益事业建设用地；经营性建设用地主要是指农村中用于兴办乡镇企业的土地；未利用地是指农村中还未开发的土地。

    相关法律制度对公益性建设用地、经营性建设用地和未利用地的流转少有规定，仅在《土地管理法》第63条有所涉及，该条对农村集体所有土地的流转用途作出严格限制，即不能用于非农建设，但是“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”上述三类农村土地之所以法律制度和政策层面都较少涉及，学术界也并不十分关注，是因为这几类农村土地规模相对不大，占农村土地总面积比例较小，而且并不直接涉及农民个人利益。即便如此，这三类农村土地的流转毕竟会影响所在村集体每个农民的利益。因此，在相关法律制度出台之前，可依据《村民委员会自治法》的规定，由村民会议讨论决定。对于宅基地流转，《土地管理法》涉及的也十分有限，该法第62 条规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。从此条规定来看，国家对宅基地使用权流转十分慎重，学术界一般也认为农民对宅基地并无独立的处分权[1]

    相比较农村土地这一概念而言，我国的法律规定及国家政策对农村土地承包经营权流转有较为详细的规定，全国各地的探索也大多围绕土地承包经营权流转进行，学术界也主要围绕土地承包经营权流转进行研究和探讨。厘清农村土地的基本类型之后，我们可以对农村土地流转的含义进行界定。

    《辞海》对农村土地流转的解释如下：农村中属于集体所有、由农民家庭承包经营的土地，按照依法自愿有偿原则，通过转包、出租、互换、转让、股份合作等形式转让其土地承包经营权。很显然，这个界定仅仅解释了承包地的流转，并未涵盖所有的农村土地。有学者认为农村土地流转是指拥有土地承包经营权和宅基地使用权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织。[2]

    该界定范围有所扩大，包含承包地和宅基地流转，但显然仍不全面。因此，农村土地流转应当指农村中属于集体所有的土地，在所有权保持不变的前提下，其土地使用权依法在不同主体之间进行流动和转移。[3]

    三、我国法律目前对农村土地流转的规定情况

    我国《土地管理法》第二条第三款规定：任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。该法第十四条第二款规定：在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。该法第十五条第二款规定：农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。因此，该法中对农村土地流转的规定并不详尽。

    《农村土地承包法》第二章第四节第三十六条至第四十三条对土地承包经营权流转进行了相关的规定。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定:(1)严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业发生破产、兼并等情形时, 所涉及的农民集体所有建设用地使用权方可依法转移。其他农民集体所有建设用地使用权流转, 必须是符合规划、依法取得的建设用地, 并不得用于商品住宅开发。(2)国土资源部要会同有关部门, 根据农村经济社会发展变化的新情况, 深入研究在依照土地利用总体规划、加强用途管制的前提下, 完善对乡镇企业、农民住宅等农村集体建设用地管理和流转的政策措施。

    《农业部农村土地承包经营权流转管理办法》(农业部令第47 号, 2005 年1 月19 日)，第二条规定：农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上, 遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。第三条农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途, 流转期限不得超过承包期的剩余期限, 不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。第四条规定：农村土地承包经营权流转应当规范有序，依法形成的流转关系应当受到保护。

    四、我国目前相关法律对土地流转规定的缺陷

    首先，我国缺少专门统一的农村土地流转法律制度。目前，涉及农村土地流转的法律制度主要有《农村土地承包法》、《物权法》、《土地管理法》和相关法规、规章等，还包括党的代表大会报告、中央一号文件等政策性文件，但缺少统一的《农村土地流转法》。没有制定统一的《农村土地流转法》，明确界定农村土地流转中的产权性质，对土地流转方和流转受让方的权利义务关系、流转的原则和程序、流转期限和流转合同、流转权的保护、流转方式、争端解决和法律责任等作出明确规定。

    其次，我国现有的相关法律都明确规定农村的土地归农民集体所有，但作为产权主体的“集体”概念不统一，有关内容不明确，缺乏可操作性。在《民法通则》中界定为乡(镇)、村两级;而在《农业法》、《土地管理法》中则界定为乡(镇)、村或村内农业集体经济组织。由此造成谁是农村集体土地所有权代表模糊不清，农民的利益在土地流转中遭受侵害[4]。2003 年的《中华人民共和国土地承包法》，赋予农民长期而有保障的土地使用权，明确土地承包经营权可依法、自愿、有偿地进行流转，规定了承包权流转原则、流转方式、流转合同和流转主体，但没有具体规定土地流转的保护、土地流转最低期限、争端解决机制和法律责任等。也没有明确农民的集体用地使用权、房屋所有权和林地使用权等能否流转、如何流转。

    最后，现有的法律制度侧重于对耕地（农用地）流转的规定，较少涉及宅基地、建设用地等其他农村土地流转，制度设计缺乏系统性和整体性。法律制度的不健全导致各地农村土地流转实践比较混乱，有些地方甚至违背平等、自愿、有偿原则进行土地流转。比如，有的基层政府在政绩考核的冲动和压力下，采用软硬兼施的办法，通过利益诱导村干部，劝说农户自愿将自己手中的土地流转出来。有的基层政府发动所在村的公务员、教师等“公职人员”，利用停职相威胁，迫使自己或者亲戚流转手中的土地。而对于不愿意流转土地的农户，有些地方政府直接出动当地派出所，甚至纵容社会黑恶势力相威胁，以权力或暴力迫使农民流转手中的土地[5]

    五、关于制定《农村土地流转法》的几点建议

    如前文所述，有关农村土地流转的法律规定散见于《农村土地承包法》、《物权法》、《土地管理法》和一些行政法规、地方性法规、规章及政策性文件，制定和完善《农村土地流转法》，规范土地流转过程制定专门的《农村土地流转法》，明确界定农村土地流转中的产权主体、产权性质，对农村土地流转方、流转受让方以及流转中介的权利义务关系，流转的原则和程序，流转期限和流转合同，流转权的保护及流转方式，争端解决和法律责任等作出明确规定，以确保土地流转的平稳有序进行。同时，明确规定流转土地的用途及奖惩机制，以确保农业用地底线和粮食安全。

    在制定统一的《农村土地流转法》时，必须综合考虑耕地（农用地）流转、宅基地流转、建设用地流转及其他农村土地流转，特别需要综合考虑耕地（农用地）流转与宅基地流转，因为正如有学者指出，在生产领域的土地承包经营权流转，如果长期得不到生活领域里宅基地使用权流转的支撑，农村土地承包经营权市场就不可能真正走向成熟。统一的《农村土地流转法》主要包括以下内容：①土地流转应遵循的原则，主要是平等、自愿、有偿、合法原则。②土地流转的方式，可以采取不完全列举的方式加以规定，主要包括转包、出租、互换、转让、股份合作等方式。③土地流转的程序，包括流转的主体，流转的登记、备案程序，流转的形式要件（如签订书面合同）等。④土地流转的规模和用途限制。根据我国的实际情况，可以对土地流转的规模进行适当限制。另外，对于农用地，流转后不得改变土地的用途。⑤其他政策性规定。比如国家发放的各种惠农政策性补贴应归原承包户；土地流转后被征收的，国家对土地的补偿费应归原承包户。

——来源：江西法院网