范述喜：对一起土地承包经营权纠纷案件的思考

法治中国路漫漫兮

——对一起土地承包经营权纠纷案件的思考

范述喜

   关键词：法治 中国 案件 思考

内容摘要：农民是弱势群体，也是思想上离法律最远的群体。随着我国社会经济的发展，“三农”问题日显突出，也越显重要，通过一起农村土地承包经营权流转形成非法占地搞黑房开的案件的分析，反映了“三农”的很多深层次的社会问题和法律问题，很值得我们思考，没有基层法治就没有中国法治，中国法治建设的道路还漫漫兮其修远。

农民是弱势群体，农民是思想上离法律最远的群体。随着我国社会经济的发展，农民的地位也越显重要，农民的日常生活、衣食住行也越来越多地需要法律的指引和帮助，需要用法律的手段来解决问题，维护自己的合法权益。笔者从一起农村土地承包经营权流转形成非法占地搞黑房开的案件处理分析，涉及“三农”的很多深层次的社会问题和法律问题，很值得我们共同思考。

案情：原告李太芳一家系重庆市万州区高梁镇沙坝村第四村民小组的村民，以家庭承包方式在该组享有承包田地共16块，合计3.74亩，2010年11月30日重庆市万州区人民政府给李太芳颁发农村土地承包权证，承包期限从1998年7月1日至2027年6月30日止。同时，李太芳家在该组享有宅基地使用（100.3㎡），2011年9月24日重庆市万州区国土资源和房屋管理局给李太芳颁发了房地证。2009年11月3日，李太芳所在的沙坝村第四组与谢家龙、谢合友、叶青签订《高粱沙坝第四组新农村建房用地协议书》，由谢家龙等租用该组土地建设新农村，租期30年及30年后，每亩3万元，一次付清。该组90%农户在协议上签字，但李太芳未签字。2010年4月16日和2010年11月18日，谢家龙等三人又与该组分别签订《农村土地承包经营权流转合同》、《重庆市农村土地承包经营权出租合同》，村委会还在作为鉴证单位在合同上盖章。后两份合同主要内容为：该组将51亩土地承包经营权流转给谢家龙等三人，流转期限不超承包期，该流转款每亩3万元，一次性支付。90%的村民签字确认，李太芳没有签字。随即谢家龙等三人在流转过来的土地上修建房屋及附属设施等。该组按人均9000元对流转款进行分配，李太芳家按四人领取36000元。2010年11月2日、2012年2月16日，重庆市万州区建设委员会下达建设工程规划条件函，确定该组为新农村工程。2012年7月26日重庆市国土资源和房屋管理局以非法占地为由，对该村民委员会作出行政处罚决定书：经查，被处罚人高粱沙坝村委会未经有权机关批准，动工进行农房建设，实际占地22086㎡，决定没收其非法占用土地上的房屋建筑面积364444.25㎡，对村委会非法占用的土地处以没平方米20元的罚款，计441720元。但该处罚决定并未执行。期间，谢合友等三人所谓的开发商（以下称“开发商”），进行大面积小产权房建设并对外销售，包括李太芳在内的部分村民上访不仅无果，还被“开发商”纠集社会人员对上访村民行凶，发生过多次流血事件。正因为行政处罚不执行，村民上访政府不理睬，“开放商”更是胆大妄为，不仅侵占承包地，连村民的自留地乃至宅基地都逐一侵占。2014年8月，“开发商”侵占李太芳自留地3.78亩，毁坏李太芳宅基地堡坎，将树木栽进李太芳家院坝内。李太芳实在气不过，砍了院坝内的几颗树木，2016年8月“开发商”反而起诉李太芳，法院判决李太芳赔偿“开发商”损失。在无奈的情况下，2017年3月李太芳页向法院提起诉讼，请求确认“开发商”流转土地无效，返还土地赔偿损失。从被告开始告原告至原告反诉，区法院三次判决，中院两次审理，历经三年之久至今无果。

从这个案件，我们可以看出许多问题。

一、以新农村建设之名违法占地搞“黑房开”

什么是新农村建设？社会主义新农村建设是党的十六届五中全会提出的，是对农村进行经济、政治、文化和社会等方面的建设，按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，把农村建设成为经济繁荣、设施完善、环境优美、文明和谐的新农村。但有些地方官商勾结，乡村组干联手，打着建设新农村的旗号，强拆农房，强占土地，大修小产权房，实搞黑房开。从本案来看，这个情况是明显的。在无规划，无土地审批的情况下，几个人即可将大面积农用地“流转”为商业用地，用来修建房屋出售，进行谋利。群众反对，农户上访，寻求政府处理，还反映问题的人不但没有得到支持，反而被“开发商”殴打，受害者真是叫天天不应，叫地地不灵。

人们禁不住要问，“开发商”岂敢如此胆大妄为，群众的维权至于那么难么？！我们的政府对如此严重的违法占地行为视而不见？对受害农民的呐喊若无其事？

二、行政执法成“鸡肋”，行政处罚有始无终

《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。《农村土地承包法》第33条规定：“土地承包经营权流转应当遵循以下原则：……（二）不得改变土地所有权性质和土地的农业用途。”本案中，高粱沙坝第四组和高粱沙坝村委会与谢家龙等三人签订土地流转合同，将大面积农用地直接用于“房开”，显然违法。原重庆市国土资源和房屋管理局于2012年作出行政处罚决定书：一、没收在非法占用土地上的房屋建筑面积364444.25平方米；二、对被处罚人高粱沙坝村委会非法占用的土地处每平方米20元的罚款，计441720元。该行政处罚既已生效，但何以不执行？不得而知。按理，如此重大的群众反映强烈的非法占用土地事件，政府早就应该制止，严肃处理。作为土地和房屋行政主管部门的国土资源和房屋管理局虽然作出了处理，但又不执行，使行政处罚决定成为一张废纸，执法为什么这样随意？这到底有什么隐情？以致“开发商”有恃无恐，违法行为变本加厉！

三、审判机关犹抱琵琶半遮面

“开发商”违法占地行为有恃无恐，为了占地而将树木栽进李太芳家房屋院坝，反而恶人先告状，于2016年起诉李太芳损害赔偿，重庆市万州区人民法院还作出支持“开发商”诉讼请求的判决，判决李太芳赔偿“开发商”树木损失140元。人们就是想不通，李太芳的地基被强占还被法院判决赔偿？虽然后经李太芳上诉，在二审期间“开发商”申请撤回起诉，重庆市第二中院准许其撤诉，撤销了万州区法院的判决。这事留给人们的影响久久不能平静。此事就算完了，然李太芳对“房开商”的起诉，法院的判决更是令人费解。

2017年3月李太芳以谢家龙、谢合友、叶青、高粱沙坝村委会、高粱沙坝第四组为被告，向重庆市万州区人民法院起诉，请求判决被告之间签订的土地流转合同中关于流转李太芳承包经营的土地的约定无效；归还李太芳承包地、自留地、宅基地，共计5.137亩；赔偿相关损失。2017年8月万州区法院作出判决：被告之间签订的《农村土地承包经营权流转（出租）合同》无效，驳回李太芳归还自留地、宅基地的请求和赔偿损失的请求。李太芳不服，上诉于重庆人第二中级人民法院，中院裁定发回重审。2018年6月万州区人民法院又作出判决：一、被告高粱沙坝村第四组、高粱沙坝村委会与被告谢家龙、谢合友、叶青签订（鉴证）《农村土地承包经营权流转合同》及《重庆市农村土地承包经营权出租合同》中关于流转原告李太芳农村土地承包经营户土地的约定无效；二、驳回原告要求被告谢家龙、谢合友、叶青立即撤出在原告自留地、宅基地上栽种的现有树木，归还原告自留地、宅基地共计3.827亩，并要求将土地恢复原样的诉讼请求；三、驳回原告李太芳要求被告共同赔偿占用土地、自留地、宅基地及相关损失的诉讼请求。

李太芳对一审判决书第一项没有意见，但对第二、第三项不服，提起上诉。一审判决不支持归还承包地、自留地、扎基地的理由是：被告占用的承包地1.31亩，已被行政处罚决定书的内容所涵盖，行政机关已经处理解决，故不再作调整。对自留地和宅基地，因未提供相关、充分的证据证明自留地地块、面积、四界以及自留地和宅基地被占用的事实。至于承包地1.31亩，因原告已领取36000元土地流转款，故不支持。

针对一审判决事项及理由，李太芳认为，一审判决以“归还承包地的主张已被行政处罚书内容涵盖，行政机关已经处理解决，故对该请求本案不予支持”不符合法律规定。因为《行政处罚法》、《侵权责任法》等规定，行政处罚不影响违法责任人对民事责任的承担，更不能以行政处罚而免除刑事处罚。按民诉法规定，无效民事行为引起的法律后果，原物还在的应返还原物，原物不在的折价赔偿。李太芳1.31亩承包地被被告占用修了房屋，不能返还，应折价赔偿。原来领取的36000元不是李太芳的协商价，正因为李太芳不同意，才导致的诉讼，一审判决以此作为补偿是不合法的。双方未能协商一致，就应当进行价格评估。因此，一审判决的这个理由不成立。自留地的问题，李太芳认为这是全村都认可的，家家都有。自留地的位置和界限，李太芳提供证人指认，但法院不采纳，而偏听村委和组上涉案人员的意见。自留地只被被告栽种树木，没有建房，完全是可以且应当归还的。

至于房屋宅基地问题，正因为被告栽种树木在宅院才引发被告起诉在先，一审判决居然还加以否认，还以证据不充分不予支持诉求，更是不可思议。

笔者通过认真阅读一审判决，认为李太芳上诉有理，言之有据。

从本案总的来看，反映了农村的问题还是严重的，老百姓的权利缺乏保障。我们在依法治理，依法行政，建设法治社会，建设法治国家的路还遥远。没有乡村的法治，就没有社会法治；没有政府的法治，就没有国家的法治。法治中国，路漫漫兮！

（作者：范述喜，男，高级律师，贵州九紫星律师事务所主任、贵州省经济与法制建设促进会副会长、贵州省人民检察院专家咨询委员、国家商务部知识产权维权中心专家库专家。地址贵州省贵阳市花果园中央商务区7号2123号，邮编550002，电话13885196831）